Ley Minera y las controversias en su proceso de contrucción y aprobación a raíz de fallas estructurales. Así como se refleja en el siguiente artículo publicado por CEDAL.
cedla:
UNA LEY PARA “SOCIOS” Y “ALIADOS”. CONTINUIDAD DE LA HEGEMONÍA TRANSNACIONAL DURANTE EL "PROCESO DE CAMBIO" - ALERTA LABORAL 74
Carlos Arze Vargas
El proyecto de ley de minería está orientado a fortalecer a las empresas transnacionales como actor protagónico de la minería y sostener la alianza política del gobierno con las cooperativas. Además, tiene un profundo carácter anti-indígena porque invalida el ejercicio de los derechos de los pueblos originarios. En ese sentido, constituye la continuidad de los objetivos perseguidos por los anteriores gobiernos burgueses.
El proyecto de ley de minería está orientado a fortalecer a las empresas transnacionales como actor protagónico de la minería y sostener la alianza política del gobierno con las cooperativas. Además, tiene un profundo carácter anti-indígena porque invalida el ejercicio de los derechos de los pueblos originarios. En ese sentido, constituye la continuidad de los objetivos perseguidos por los anteriores gobiernos burgueses.
Una ley para “socios” y “aliados”
CONTINUIDAD DE LA HEGEMONÍA TRANSNACIONAL DURANTE EL “PROCESO DE CAMBIO”
En los 80 el neoliberalismo entregó a las transnacionales los recursos naturales, privatizó el patrimonio de Comibol y también la comercialización. Asimismo, excluyó a Comibol de las actividades productivas, levantó la reserva fiscal, dispuso el libre flujo de capitales y estableció un régimen tributario muy ventajoso para los capitalistas.
Como resultado, la estructura productiva cambió drásticamente. La minería estatal desapareció y se produjo la polarización entre la moderna minería privada —de producción masiva y tecnológicamente avanzada— y la cooperativa —producción precaria basada en la explotación de la fuerza de trabajo— que acogió la enorme masa de desocupados y desplazados de la minería y de otras ramas.
Al ascender al gobierno en 2006, Evo Morales prometió nacionalizar los sectores estratégicos y los recursos naturales, devolviéndole al Estado su papel rector a través de empresas públicas fortalecidas. Empero, al cabo de ocho años de gobierno esa medida no fue ejecutada y sólo se hizo cambios parciales al régimen tributario. Por ello, la estructura productiva y la situación de los ingresos fiscales no han variado sustancialmente (Cuadro 1).
Como se observa, el Estado sigue teniendo una participación minoritaria. Contrariamente, las empresas privadas incrementaron la superficie de sus concesiones de 9.077 a 9.620 km2 y las cooperativas de 531 a 3.691 km2.
Muchas de las concesiones estatales con las mayores reservas permanecen bajo el control de operadores privados; contratos de asociación y riesgo compartido en Bolívar, Porco y San Vicente. Las cooperativas también operan en más de cien áreas estatales mediante arrendamientos en La Paz, Oruro y Potosí. Empero, muchas de ellas son operadas en realidad por transnacionales, como los parajes del Cerro Rico de Potosí por la empresa Manquiri, Poopó por Sinchi Wayra, Pulacayo por la ASC Bolivia y muchas otras en las regiones auríferas[1], permitiendo a la cooperativas apropiarse de manera privada de la renta estatal.
La recuperación de Huanuni y Colquiri por la lucha de sus trabajadores, permitió únicamente que la participación estatal en la producción llegara al 3%. Contrariamente, las políticas gubernamentales favorecieron el crecimiento de la producción de las empresas transnacionales (Cuadro 2).
Los cambios tributarios se limitaron a la creación de un impuesto adicional de 12,5% a las utilidades en situaciones de precios elevados, sin tocar las bajas alícuotas de las regalías. Sobre un valor de producción de 4.156 millones de dólares en 2012, las recaudaciones fueron apenas 347 millones de dólares, equivalentes al 8,3%. Las empresas privadas y la Comibol aportaron el 10,3% del valor de su producción y las cooperativas sólo el 2,9%.
NUEVA LEY MINERA DEBILITA AÚN MÁS A LA COMIBOL
El derecho de Comibol de realizar actividades mineras se limita a las áreas bajo su administración. Su atribución de dirigir la actividad minera se circunscribirá a las empresas bajo su dependencia directa —mineras Huanuni, Colquiri, Coro Coro, fundiciones de Vinto y Karachipampa, siderúrgica del Mutún y empresa productora de litio—, mientras otras empresas estatales podrán operar simultáneamente: la Corporación de las Fuerzas Armadas para el Desarrollo Nacional (Cofadena) y otras entidades podrán crear sus propias filiales mineras.
El reconocimiento de derechos adquiridos y pre-constituidos de empresas privadas y cooperativas en áreas pertenecientes a Comibol bajo contratos de arrendamiento, riesgo compartido o asociación, reduce el dominio estatal. Más aún, bajo la nueva figura de Contrato Administrativo transfiere a las cooperativas sus áreas operadas bajo arrendamiento, inclusive las áreas nacionalizadas en 1952, perdiendo sus derechos y los ingresos por concepto de canon de arrendamiento[2].
Contradiciendo su discurso estatista-socialista, el gobierno considera a Comibol como cualquier otra empresa que debe competir en igualdad de condiciones con transnacionales y cooperativas (aunque, como veremos más adelante, éstas sí obtienen un trato especial). Esto significa que no tendrá atribuciones especiales, que operará bajo la misma lógica mercantil capitalista buscando incrementar los excedentes para el Estado y que está prohibida de recibir recursos del Estado a fondo perdido.
Otra disposición que le impide asumir un rol protagónico, se refiere a que sólo podrá financiarse con: i) ingresos propios provenientes de sus filiales —excedente de sus utilidades después de hacer previsiones de reinversión—, ii) ingresos provenientes de nuevos contratos de asociación, iii) créditos bancarios y otras fuentes. Por tanto, las transferencias de recursos de Comibol a sus filiales o subsidiarias estarán “sujetas a devolución obligatoria”, es decir serán préstamos. Las empresas dependientes de Comibol tampoco pueden transferirle sus deudas, aunque en caso de cierre deben transferirle sus activos y su patrimonio.
Según parlamentarios oficialistas, el trato especial a las empresas estatales consistiría en el derecho preferente de Comibol para solicitar áreas liberadas de la reserva fiscal, así como en la exclusividad para explotar algunos minerales y los salares. Sin embargo, el ejercicio de esos derechos estará seriamente restringido por su escasa capacidad financiera.
Continuando la política de anteriores gobiernos desnacionalizadores que eliminaron el Banco Minero, la comercialización seguirá en manos privadas, dejando al Servicio Nacional de Registro y Control de la Comercialización de Minerales y Metales (Senarecom) sólo la tarea de registrar y controlar las ventas. En la misma dirección, las empresas estatales deberán remunerar los servicios técnicos de Sergeomin, entidad que también elaborará un portafolio de prospectos mineros “para promocionar el potencial minero” ante inversionistas extranjeros.
La consecuencia de esta política será que las empresas estatales recurrirán a la mayor explotación de la fuerza de trabajo para obtener ingresos fiscales, ejerciendo presiones para elevar la producción y prohibiendo la realización de huelgas y paros, como se ha impuesto en Colquiri mediante el DS 1775[3].
La consecuencia de esta política será que las empresas estatales recurrirán a la mayor explotación de la fuerza de trabajo para obtener ingresos fiscales, ejerciendo presiones para elevar la producción y prohibiendo la realización de huelgas y paros, como se ha impuesto en Colquiri mediante el DS 1775[3].
FOMENTO ESTATAL Y PRIVILEGIOS PARA EL CAPITAL PRIVADO
La ley no se propone modificar la situación privilegiada de los capitales privados. Por ello, reconoce ampliamente sus derechos adquiridos y pre-constituidos mediante la simple adecuación de sus concesiones a contratos administrativos mineros. También sus contratos de arrendamiento, riesgo compartido o asociación continuarán vigentes hasta su vencimiento o se adecuarán a nuevos contratos respetando sus condiciones iniciales. Por tanto, las empresas trans-nacionales tienen asegurada su permanencia por un largo tiempo explotando las principales minas en operación: San Cristóbal, Bolívar, Porco, San Vicente, etc. Este reconocimiento alcanza también a los derechos sobre áreas superficiales, incluyendo aquellas que posteriormente fueron declaradas Tierras Comunitarias de Origen. .
El derecho de realizar actividades mineras o “interés económico y social”, está condicionado únicamente al inicio y continuidad de las actividades y al pago de la patente minera que, en el caso de proyectos de explotación, tiene valores que oscilan entre los 400 y 600 Bolivianos anuales por cuadrícula (25 hectáreas). Esta disposición revela, nuevamente, la liberalización de la minería, pues su realización no está sujeta a planificación o priorización estatal alguna.
Respecto a la propiedad de los recursos adopta la concepción neoliberal: la propiedad del pueblo boliviano sólo abarca a los minerales en su estado natural, como yacimientos ya sean del subsuelo o del suelo, mientras que como productos pertenecen al productor[4]. Los actores productivos no tienen “derechos propietarios ni posesorios sobre las Áreas Mineras”, pero sí detentan el “derecho de propiedad, libre disposición y gravamen” sobre la producción y los residuos[5]. Aunque están prohibidos de arrendar las áreas mineras, heredar e inscribir los recursos mineralógicos como propiedades suyas en mercados de valores, se les permite “utilizar la información cuantitativa o cualitativa, obtenida mediante estudios u otros medios, sobre los recursos o reservas minerales (…) en bolsas de valores autorizadas nacionales o extranjeras” con fines de financiamiento. En la práctica, se les faculta a realizar similares acciones especulativas.
Los actores privados tienen el derecho a la libre disposición de las utilidades, incluida su remisión al exterior, sólo a condición de cumplir con las obligaciones tributarias, contradiciendo no sólo su discurso sino el artículo 351 de la Constitución Política del Estado (CPE) sobre la obligatoriedad de reinversión de las utilidades en el país. Sólo en los casos de contratos de asociación con empresas estatales, las empresas privadas deben cederles al menos el 55% de las utilidades[6].
Se establece que los actores mineros podrán disponer libre y gratuitamente de materiales, leña y agua existentes en el área minera; también podrán construir caminos y sendas afectando terrenos de otros propietarios. Así, se privilegia los intereses capitalistas negando los principios declarativos de la CPE sobre la no-mercantilización del agua, por ejemplo.
La ley no incluye cambios en el régimen de regalías: mantienen alícuotas de entre 1% y 7%, dependiendo del mineral y de su cotización internacional. Por otro lado, aunque la ley no incluye el régimen de impuestos, es muy probable que el mismo no cambie pues la ley tiene como principio la “competitividad tributaria y previsibilidad jurídica”, para facilitar la presencia de inversión extranjera.
Resumiendo, las transnacionales no enfrentan mayores obligaciones que las del actual Código Minero, exceptuando el caso de los contratos de asociación que podrían propagarse sólo si existiesen nuevos prospectos o yacimientos atractivos, cosa que no sucede actualmente.
MÁS APOYO ESTATAL DIRECTO A LAS COOPERATIVAS
Las cooperativas gozarán de las mismas prerrogativas otorgadas a las empresas privadas y algunas adicionales. En primer lugar, se beneficiarán con la transformación de las áreas arrendadas de Comibol —incluidas las nacionalizadas en 1952—, a Contratos Administrativos de duración indefinida, librándose del pago de cánones de alquiler.
Un segundo beneficio es el respeto a sus derechos adquiridos y pre-constituidos, que equivale a mantener vigentes sus contratos con empresas privadas, suscritos en el pasado y también con el consentimiento de este gobierno. La revisión del polémico artículo 151 sólo significa la prohibición de futuros contratos de asociación con empresas privadas y no afecta la continuidad de sus contratos con Manquiri, Sinchi Wayra o ASC. .
En tercer lugar, aunque el nuevo artículo 151 les obliga a convertirse en empresas para firmar contratos de asociación con empresas estatales, obtuvieron en cambio la aprobación de una norma excepcional que permitirá a las cooperativas del Norte de Potosí suscribir contratos de asociación con Comibol para explotar las colas de la empresa estatal Catavi (18.000.000 de Tn. de estaño), con financiamiento estatal.
El bajo nivel de las alícuotas regalitarias constituye la cuarta ventaja. La única modificación de ese régimen, consistente en la creación de una alícuota de 1% para el oro explotado en “yacimientos marginales” es claramente provechosa para las cooperativas.
En quinto lugar, pese a que la ley no incluye el nuevo régimen tributario, se puede dar por descontado que no les perjudicará sino que ratificará la exención del pago del Impuesto a las Utilidades (IUE) y del impuesto adicional del que gozan. Esta presunción se basa, primero, en las reiteradas declaraciones de la Federación Nacional de Cooperativas Mineras (Fencomin) acerca del acuerdo arribado con el gobierno de consolidar todos los impuestos en un solo pago de 1% sobre el valor bruto y, segundo, en que al reconocerles su naturaleza “sin fines de lucro” están amparados por la nueva Ley de Cooperativas que considera que sus ganancias son únicamente “excedentes de participación” y no utilidades.
En sexto lugar, la ley garantiza que el Estado apoyará sus inversiones con recursos públicos mediante el otorgamiento de créditos de fomento. Para ello no sólo se asegura la continuidad del Fondo de Financiamiento para la Minería (Fofim) —un fondo exclusivo para cooperativas—, sino que el mismo Presidente Evo Morales instruyó a los ministerios trabajar con las cooperativas para proveerles de nuevos créditos.
Finalmente, aunque no menos importante, es la ausencia de medidas para impedir la explotación de trabajadores asalariados, situación que se puede agravar con la autorización para contratar personal dependiente administrativo, técnico y de asesoramiento.
EL CARÁCTER ANTI-INDÍGENA DE LA LEY
El primer aspecto a destacar es que no se reconoce a los pueblos indígenas como sujetos de derecho minero. Para ser actores mineros productivos deberían organizarse como empresa privada o cooperativa. Esto significa que el gobierno “indígena” desconoce la identidad de esos pueblos y los induce a asimilarse a lógicas mercantiles capitalistas.
Conservando la orientación del actual Código Minero, determina la preminencia del derecho minero sobre otros, pues puede imponerse al derecho propietario de la tierra recurriéndose incluso a la expropiación. Esto contradice totalmente el discurso oficial sobre el derecho al territorio y la autodeterminación indígena.
Los indígenas gozarían únicamente de la participación en los beneficios de la explotación minera, a través de las regalías percibidas por las gobernaciones: en el presupuesto fiscal de las gobernaciones las regalías mineras se destinarían en 80% a cubrir “necesidades de las naciones y pueblos originarios campesinos… y necesidades, programas y proyectos del Gobierno Autónomo Departamental”. Adicionalmente, podrían obtener recursos de compensación determinados en procesos de consulta previa.
El otro ámbito en que se reconoce la participación de los pueblos indígenas es el relacionado con la Consulta Previa en Materia Minera[7] administrada por la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera (AJAM). La consulta previa no se aplica a proyectos de exploración y aunque los acuerdos tienen carácter vinculante y obligatorio, el Ministerio de Minería y Metalurgia sería la entidad que decide en última instancia la autorización de los proyectos mineros, en caso de no arribarse a un acuerdo entre las partes.
La consulta abarcaría a toda la población del área de influencia y no solamente a los pueblos indígenas propietarios del territorio, lo que llevaría a que sus intereses se diluyan. Se realizaría mediante tres (3)reuniones (se elimina la figura de las audiencias públicas), y la duración del procedimiento de consulta no excedería los cuatro (4) meses. A la conclusión de las reuniones —que darían lugar a una Resolución de AJAM— se establecería un proceso de “mediación y decisión” entre los representantes de los actores y la autoridad de la AJAM que duraría quince (15) días. Si en ese proceso de “mediación” no se llega a acuerdos definitivos, el Ministerio resolverá el caso en el plazo de quince (15) días y su resolución será “definitiva e inapelable”.
Al sustituir la audiencia pública por un procedimiento cerrado a los representantes podría desnaturalizarse la voluntad colectiva de los indígenas. Además, el Ministerio que lleva a cabo un papel de conciliador de intereses tiene sus propios intereses, resumidos en el objetivo “estratégico” de generar ingresos fiscales. Por tanto, la norma parece responder fielmente a la insistente demanda de empresarios y autoridades por acelerar los trámites legales en favor de la inversión derribando los escollos que pondrían las exigencias “exageradas” de los pueblos indígenas.
[1] El Ministro de Gobierno, Carlos Romero, informó del descubrimiento de 42 contratos de cooperativas con empresas privadas nacionales y transnacionales (http://www.lapatriaenlinea.com/?t=concesiones-de-cooperativas-mineras-se... =178561).
[2] Con los nuevos contratos administrativos, las cooperativas pagarán sólo la patente, distribuible entre la AJAM y el Servicio Nacional de Geología y Minería (Sergeomin).
[3] El decreto condiciona el pago del sueldo 15 a la superación de las metas de producción y a la no realización de huelgas.
[4] Esta redacción recuerda el famoso Anexo D de los contratos petroleros del gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada, que entregaba la propiedad de los hidrocarburos en “boca
e pozo”.
e pozo”.
[5] La minería ha dejado valiosísimos residuos que pueden recuperarse con las nuevas tecnologías: pallacos del Cerro Rico de Potosí —aprovechados por la minera San Bartolomé en asociación con cooperativas— y colas de Catavi, otorgados a los cooperativistas en 2013 por disposición directa de Evo Morales.
[6] La minera San Cristóbal, que en los últimos años produjo más del 55% de los principales concentrados, escaparía de esa obligación por tratarse de una concesión privada.
[7] En el proceso de elaboración del proyecto no se cumplió el artículo 30 de la CPE que determina que los pueblos indígenas deberían ser consultados cuando se “prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles”.
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